A gravidade da ineficácia do superávit primário

terça-feira, 01/03/16 12:00

                                           *Por José Moreira Magalhães

Após as eleições de 2014, você e eu já ouvimos falar disso: o ajuste fiscal, a premência da geração de superávit primário pelo governo, ou, segundo os noticiários: “a economia que se faz para pagar os juros da dívida.”

Essa questão vem pautando as relações do Executivo com o Legislativo, com propostas ora de aumento de impostos, ora   de corte de gastos (CPMF, Previdência, cortes orçamentários) ou de todas, portanto, a orientar a política fiscal. Em tese, pelo menos, já que, pelo lado real  das despesas, a curva de gastos públicos continua sua trajetória ascendente .

Os economistas chamam esse fenômeno de “dominância fiscal”, fase em que  não há espaço para a atuação do Banco Central, via política monetária. Baixar a taxa Selic, para estimular investimento e consumo, correndo o risco de mais inflação, ou subir a taxa Selic, correndo o risco de aprofundar a recessão e o desemprego ?

E nos envolvem nos efeitos perversos desse imbróglio: recessão( menos 4% em 2015, sem ventos melhores a soprarem para 2016 a 2018),  descrédito no país (perda sequencial dos graus de investimento), ausência de investimentos com queda de produção(quase 7% negativos na indústria em 2015), desemprego (mais de 10% na PNAD contínua do IBGE) e  queda de renda ( menos 3% reais em 2015);  baixa  arrecadação e déficit público ( 9,7% nominais do PIB em 2015) e, o pior, a ausência de perspectivas para um futuro razoável para os jovens que se formam, para os profissionais em atividade e para os inativos.  A incerteza, a desconfiança e a desilusão nos cobrem a todos, respectivamente.

Esse o núcleo das reflexões aqui propostas: o esforço isolado na geração de superávit primário é ineficaz a médio e longo prazos, dada a sua inoperância face à dinâmica da dívida pública brasileira.

As estratégias até aqui apresentadas, de baixo impacto se confrontadas com o tamanho do problema econômico real, isoladamente não fazem sentido, a não ser o de impor à sociedade mais ônus, com elevação de carga tributária, perda de direitos e deterioração ainda maior dos serviços públicos básicos. Refletem os erros das políticas econômicas de um passado recente e têm como finalidade dar sustentação ilusória, com prazo certo, a um governo ineficiente em seus propósitos maiores.

Vamos a alguns conceitos.

A DBGG-Dívida Bruta do Governo Geral, compreende a dívida do governo central, mais estados e municípios, estatais e INSS, excluídas as estatais financeiras, e é de natureza interna e externa, seja por títulos ou por contratos, principalmente por títulos públicos, a dívida mobiliária.

Criar o crédito público ou exercer a capacidade de endividar-se é um poder-dever do Estado, no exercício das Finanças Públicas. No entanto, o julgamento do mérito da dívida fica a depender dos seus propósitos, já que um compromisso de endividamento público implica em ônus de pagamento intergerações. Daí a Lei de Responsabilidade Fiscal, além de impor todos os controles pelo Senado Federal, limitar o endividamento tanto de Estados ( até duas vezes a Receita Corrente Líquida), quanto de Municípios (até 1,2 RCL) e restringí-lo anualmente ao limite orçamentário dos investimentos previstos. Ou seja: o propósito do endividamento é criar patrimônio público, via investimentos, quando as receitas ordinárias não o promovem.

Na avaliação do endividamento de um país,  quatro aspectos são levados seriamente em conta, tendo em vista a percepção de risco por parte do investidor de mercado:

a)o estoque da dívida, medido pela relação “dívida bruta/PIB”. Dadas algumas exceções( custo baixo, prazos longos da dívida e solidez do país) quanto maior a relação, maior o risco. O correspondente a uma elevada relação “dívida/PIB”, numa empresa privada, seria um alto grau de dependência de recursos de terceiros, ou alta alavancagem, para os familiarizados com as finanças privadas.

b)o grau de rolagem média anual da dívida, ou seja, a diferença entre o quanto é captado e resgatado anualmente, evitando-se o risco do chamado “devedor PONZI”, que se endivida em bola de neve. Charles Ponzi foi um financista de Boston em 1920. Contratava empréstimos a juros altos e renovava-os, quando do vencimento, no mesmo padrão, acumuladamente acima de sua capacidade de pagamento, até a insolvência.

c)o custo médio da dívida, expresso pelo % de encargos incidentes  sobre o saldo devedor em suas diversas modalidades. Quanto maior o custo, pior a qualidade da dívida. Observe-se, por oportuno, que, a partir de certo grau de risco, as condições de custo da dívida passam a ser impostas pelo mercado, na forma “pegar ou largar”. Inclusive para o setor público.

d)o prazo médio de vencimento da dívida, “age to maturity”(ATM), na linguagem do mercado. Prazos médios curtos são também um dos ingredientes de uma dívida ruim, dados os seus efeitos na pressão por pagamento ou nova rolagem.

O Brasil, a partir do governo Lula II, vem passando por visível deterioração de todos esses componentes, agravados recentemente a partir de 2014.

Importante ressaltar que todos esses elementos recaem, ao fim e ao cabo, sobre a sociedade e todos nós,  na forma de destinação dos recursos públicos, aliás em montantes pouco imagináveis, como demonstram os balanços dos bancos, os grandes sócios do governo…

A relação dívida bruta/PIB, antes em torno dos 50%, fechou 2015 em 65%. As projeções futuras não são animadoras: já se fala em 70% em 2016 e 90% até 2018. Essa piora se deve, por um lado, ao baixo crescimento do produto e, por outro, à geração de déficits públicos crescentes. De 2011 para 2015, nosso déficit nominal (que inclui os juros da dívida) passou de 2,5% do produto para 9,7%, com impacto de 778 bilhões no crescimento da dívida em 2015: 4,3 trilhões de reais de saldo, sendo R$ 4,0 trilhões em dívida interna  e R$ 300 bilhões em dívida externa.

A não geração de superávits primários à altura do necessário, ou seja, a da diferença positiva entre tudo o que se arrecada e tudo o que se paga (excluídos os de natureza financeira: aplicações, amortizações e juros), faz com que, mensalmente, a emissão de dívida nova pelo Tesouro Nacional seja sempre maior que o resgate da dívida já em mercado, característica do “devedor PONZI”. Em 2015 (pasmem!), nossa taxa de rolagem foi de 121%, com emissões de R$ 856 bilhões e resgates de R$ 706 bilhões.  Essa dinâmica vem gerando incertezas crescentes no mercado, inclusive externo, sobre a capacidade de  solvência futura do país. A perda do grau de investimento junto às agências S&P e Fitch tem seus fundamentos.

O terceiro fator é o custo médio da dívida, crescente na medida do crescimento do risco. Embora nossa taxa primária de juros nos torne o primeiro no ranking dos juros reais no mundo, a SELIC pura, a 14,25% ao ano, já não é suficiente para o apetite de quem ainda se dispõe a nos emprestar. Nosso custo médio anual corre por volta dos 16%, cujo montante, na total impossibilidade de geração de superávits à altura, vai acrescer-se ao estoque da dívida anterior.

Finalmente, os prazos médios, conectados pelo emprestador às incertezas do futuro e à qualidade das políticas econômicas. A DBGG brasileira vence, em média, em 4,6 anos, sendo quase 30% no primeiro ano. Uma significativa pressão de caixa sobre o Tesouro Nacional.

Não vale, portanto, o esforço de geração de superávits primários a qualquer custo, na impossibilidade de fazê-lo nos níveis necessários para evitar o endividamento crescente, de alto custo e concentrado no tempo. É preciso inventividade no trato da dívida pública brasileira, sob pena de chegarmos ao ponto sem retorno da insolvência fiscal, na ausência de financiadores.

Além do crescimento econômico robusto, de políticas monetárias críveis,  que contribuam para reduzir seu custo, sem risco de agravamento da inflação, temos que sair urgentemente da condição de tomadores de dívida sem limite, com medidas ousadas de enfrentamento.

Há idéias entre os analistas: a monetização de parte, bloqueada para  investimento pelos credores em projetos de infraestrutura, portanto, sem expansão imediata da base monetária; a mudança da meta de geração de superávit primário para superávit nominal, na última linha; o pagamento com parte das  reservas internacionais excedentes, apontadas pelo próprio FMI; a redução gradual da SELIC, com um olho na inflação e o outro nos encargos da dívida. Além, é claro, das políticas fiscais, de crescimento das receitas e de corte dos gastos, adequando o Estado brasileiro ao seu tamanho necessário.

O que vem sendo inconsistente como solução é o esforço inglório de gerar superávits primários a qualquer custo, através de políticas de baixa criatividade e eficácia, tirando cada vez mais do Estado brasileiro o que dele se espera em seu papel junto à sociedade.

José Moreira Magalhães

É economista, com especialização em Planejamento Governamental; consultor em orçamento e finanças; e fiscal de tributos estaduais. Foi diretor de arrecadação, diretor do Tesouro Estadual e Diretor Financeiro do TJMG. Autor do livro "Desvendando as Finanças Públicas".

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